최근 방송법, 신문법 등의 미디어법안의 국회 통과 과정의 불법성에 대한 논쟁이 언론과 사회에서 매우 치열하게 벌어지고 있다. 미디어법안에 대한 찬반 논의도 끊임없이 진행되고 있다. 미디어법을 둘러싼 논쟁에 관한 보도에서 가장 많이 혼란스럽게 사용되는 것이 ‘신문 구독률’과 ‘시청점유율’이다. 기자들이 흔히 ‘구독률’과 ‘시청률’로 보도하기도 하고, 법적으로 사용된 용어인 ‘구독률’과 ‘시청점유율’을 그대로 쓰지만, 기존의 시청률 개념을 적용시키기도 한다.
다양하게 사용되는 신문과 방송의 영역에서의 이른바 ‘구독률’과 ‘시청점유율’을 개념적으로 살펴보고 그 문제점을 짚어 본다
1. 구독률과 시청점유율의 이해
1) 발생부수 점유율과 구독률
신문 시장 내에서 여론 영향력에 대한 논의는 다양하게 진행되었다. 먼저, 이전 신문법의 시장 지배적 사업자 조항(17조)은 신문시장의 여론 점유율을 ‘발행부수 점유율’로 설정하고 있다.
제17조 (시장지배적사업자) 일반일간신문 및 특수일간신문(정보전달을 위하여 무료로 보급되는 일간신문을 제외한다. 이하 같다)을 경영하는 신문사업자 중 다음 각호의 1에 해당하는 사업자는 독점규제및공정거래에관한법률 제4조의 규정에 불구하고 같은 법 제2조제7호의 규정에 의한 시장지배적사업자로 추정한다.
1. 1개 사업자의 시장점유율이 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 30 이상
2. 3개 이하 사업자의 시장점유율의 합계가 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 60 이상. 다만, 시장점유율이 100분의 10 미만인 자를 제외한다.
개정 이전 신문법 17조
위의 신문법 17조는 2005년 1월 17일 개정된 것으로 신문시장에서 시장지배적 사업자를 공정거래법의 시장지배적 사업자(1사업자의 시장점유율이 100분의 50 이상, 3이하의 사업자의 시장점유율의 합계가 100분의 75 이상, 공정거래법4조)와 달리 매출액 기준이 아닌, ‘발행부수’를 기준으로 보다 엄격하게 적용했다.
2004년 신문법 개정 논의 당시 언론개혁시민연대, 열린우리당, 민주노동당의 신문법안은 모두 신문시장의 시장점유율을 기준으로 ‘시장지배적 사업자 추정’을 명시하고 있다. 당시 제안된 각 신문법안의 시장지배적 사업자 관련 조항은 다음과 같다.
언론개혁시민연대(2004년 9월 21일)
민주노동당 (2004년 10월 21일)
37조 (신설)
[시장지배적 사업자] ① 무료정보신문을 제외한 일간신문을 발행하는 사업자 가운데 다음 각호의 1에 해당할 경우 시장지배적 사업자로 추정한다.
1. 1개 사업자의 시장점유율이 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 30이상.
2. 3개 사업자의 시장점유율이 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 60이상. 단, 이 경우 시장점유율이 100분 10 미만인 자는 제외한다.
37조 (신설)
[시장지배적 사업자] ① 독점적규제및공정거래관한법률 4조에도 불구하고 무료정보신문을 제외한 일간신문을 발행하는 사업자 가운데 다음 각호의 1에 해당할 경우 독점적규제및공정거래관한법률 제2조제7호의 시장지배적 사업자로 추정한다.
1. 1개 사업자의 시장점유율이 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 20이상.
2. 3개 사업자의 시장점유율이 전년 12개월 평균 전국 발행부수의 100분의 50이상. 단, 이 경우 시장점유율이 100분 10 미만인 자는 제외한다.
* 주동황 외(2004) 절반의 성공 신문개혁입법운동의 성과와 과제
수치상의 차이는 있지만, 두 개정안 모두 신문의 여론시장 점유율을 파악하는 기준을 ‘발행부수’로 보고있다. ‘발행부수’를 기준으로 공정거래법보다 엄격한 비율을 제시한 것에 대해 언론개혁시민연대(2004)는 신문이 일반상품이 아니라 여론시장에서 공공재 성격을 갖고 있기 때문에 ‘발행부수’를 기준으로 공정거래법보다 엄격하게 적용할 필요가 있다고 밝혔다.
이와 같이 당시 열린우리당, 민주노동당, 언론개혁시민연대 등이 발행부수를 기준으로 시장점유율을 산정한 것은 발행부수가 신문의 여론영향력을 가장 근접하게 대변한다고 보았기 때문이다.
그러나 실제로는 신문의 ‘발행부수 기준 시장점유율’은 한 번도 산정된 적이 없다. 모든 신문사가 발행부수를 신문발전위원회에 신고하도록 법으로 정해져있었으나, 조선·중앙·동아일보를 비롯한 주요 일간신문들의 자료제출 거부했기 때문이다.
2005년, 동아일보와 조선일보 등이 청구한 신문법의 위헌 심판에서 헌재는 2006년, 시장점유율 조항이 있는 신문법 제17조를 위헌이라고 보았다. ‘발행부수만을 기준으로 신문시장의 점유율을 평가하고 있는 점’ 등이 신문사업자인 청구인들의 평등권과 신문의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다(2005헌마165)고 결정했다.
이번에 여당이 개정한 방송법은 신문의 여론 영향력을 ‘구독률’로 보고 있다. 다음은 ‘구독률’을 정의하고 있는 방송법 8조④이다.
지상파방송사업자, 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자의 주식 또는 지분을 소유하고자 하는 일간신문을 경영하는 법인(특수관계자를 포함한다)은 경영의 투명성을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 전체 발행부수, 유가 판매부수 등의 자료를 방송통신위원회에 제출하여 공개하여야 하며, 제3항에도 불구하고 일간신문의 구독률(대통령령으로 정하는 바에 따라 전체 가구 중 일정 기간 동안 특정 일간신문을 유료로 구독하는 가구가 차지하는 비율을 말한다. 이하 같다)이 100분의 20 이상인 경우에는 지상파방송사업 및 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 겸영하거나 주식 또는 지분을 소유할 수 없다
방송법 제8조④(신설 2009.7.31)
위의 방송법 8조④에서 구독률은 “전체 가구 중 일정 기간 동안 특정 일간신문을 유료로 구독하는 가구가 차지하는 비율”이다. 즉, 개정 방송법에서 구독률은 ‘전체가구 유가 부수 구독률’이다.
이와는 달리 한국언론재단은 2년마다 실시하는 수용자 의식조사통해 ‘신문 가구 정기구독률’을 조사한다. ‘신문 가구 정기구독률’은 신문을 주로 어떤 방법으로 이용하고 있는지를 묻는 ‘신문 열독 방법’ 문항에서 ‘집에서 정기구독한다’는 항목의 응답률로 추정한 것이다(언론재단 2008언론수용자 의식조사, 47p). 이것은 ‘유가부수’로 한정한 것이 아니라, 어떤 형태로든 수용자가 집에서 구독하는 신문의 유·무가부수가 모두 포함된다.
언론재단 수용자 의식조사는 ‘집에서 정기구독한다’는 사람 1,880명을 대상으로 어떤 신문을 정기구독하는지 신문명을 최대 5개까지 적어달라고 해, ‘구독점유율’과 ‘구독자 점유율’을 산정했다. 구독점유율은 특정 신문이 구독신문 시장에서 차지하는 점유율을 말하고, 구독자 점유율은 구독자 전체를 100으로 보았을 때 각 신문이 차지하는 비율이다. 그 결과는 다음과 같다.
이와 유사한 개념으로 ‘열독률’이 있다. 열독률은 특정기간 동안 적어도 ‘신문을 통해 1건 이상의 기사를 읽은 비율(한국언론재단 2008 언론수용자 의식조사)’을 뜻한다. 앞선 구독률이 신문의 정기구독을 전제로 하고 있다면, 열독률은 신문 매체의 ‘이용행태와 상관없이 개인이 신문을 통해 기사를 본 비율’을 뜻한다. 한국언론재단 언론수용자의식조사에서는 지난 1주일간 신문별 열독 점유율을 조사했다. 신문별 열독 점유율은 지난 1주일간 신문을 통해 1건 이상 기사를 읽었다는 응답자에게 ‘무슨 신문을 읽었는지’를 가장 많이 본 순서대로 3순위까지 적어달라고 해서 조사한 것이다. 그 결과는 다음과 같다.
열독 점유율 (%)
조선일보
18.0
중앙일보
14.4
동아일보
12.3
매일경제
5.7
경향신문
4.8
메트로
4.6
포커스
4.2
한겨레신문
3.4
스포츠조선
2.7
스포츠서울
2.3
< 표 > 지난 1주일간 본 신문별 열독 점유율 상위 10개지(복수응답)
* 2008 언론수용자 의식조사
2) ‘시청율’과 개정 방송법의 ‘시청점유율’
신문과 달리 방송 영역에서는 점유율 규제가 없었다. 개정 방송법과 함께 처음으로 점유율 규제가 도입되는데 개정방송법은 특수관계자를 포함한 1개 방송사의 시청점유율이 30%를 넘을 경우 규제조치를 한다. 개정 방송법의 시청점유율은 “전체 텔레비전 방송에 대한 시청자의 총 시청시간 중 특정 방송채널에 대한 시청시간이 차지하는 비율(69조의2)”로 정의된다. 개정 방송법은 방송의 ‘시청점유율’을 방송이 여론에 미치는 영향력으로 보고, 시청점유율이 30% 이상이 되었을 경우, 방송 규제기관인 방송통신위원회가 “방송사업 소유제한, 방송광고시간 제한, 방송시간의 일부 양도 등 필요한 조치(69조의2⑤)” 등의 규제를 하도록 규정하고 있다. 특정 매체의 여론 영향력이 비대해지면, 여론다양성을 해칠 수 있기 때문이다.
시청점유율의 사전적인 정의는 “실제로 텔레비전을 시청하고 있는 개인이나 가구만을 대상으로 특정시간에 특정 방송국을 시청하고 있는 비율을 나타낸 것(방송문화사전)”으로 그 공식은 다음과 같다.
점유율(share) = 특정 채널 시청가구수(개인) / TV 시청 가구수(개인) * 100
이와는 다르게 ‘시청률’은 일정한 시간에 텔레비전 프로그램, 상품광고 혹은 채널을 시청하는 특정 인구의 백분율이다. 시청률은 채널별로 나누어 계산할 수도 있고 채널에 상관없이 구할 수도 있는데, 보통은 채널별 시청률을 그냥 시청률이라고 부르고 있다. 시청률은 단위 프로그램들이 추구하는 표적 시청자들을 어느 정도 확보하고 있는지 평가하는 계량적 척도이다. 따라서 시청률 자료를 통하여 개별 프로그램의 시청정도와 각 채널별 시청정도를 파악할 수 있을 뿐만 아니라, 각 프로그램에 대한 평가와 채널변경 행위 등을 평가할 수 있다(방송문화사전).
현재 우리나라에서는 TNS코리아리서치와 AGB닐슨리서치가 시청률을 집계하고 있다. 각 방송사나, 한국방송광고공사, 광고주들은 이와 같은 사기업이 집계한 시청률을 토대로 시청행태를 추론하고, 광고 등을 집행한다. 시청률의 측정방법에는 TV를 시청한 사람들이 시청일기를 쓰고 이를 집계하는 ‘일기법’, 프로그램 방송 중에 전화를 걸어 시청여부를 조사하는 ‘전화법’ 등이 있지만, 가장 많이 사용하고 높은 신뢰를 가지는 것이 ‘미터법(Meter)’이다. 미터법은 표본 가구에 기록계를 설치하고, 이 기록계가 TV의 시청행태를 조사 회사로 보내 조사 회사가 집계하는 방법이다. 우리나라에서 시청률을 조사하는 TNS코리아와 AGB닐슨리서치에서도 이와 같은 미터법 중에서도 개인 시청자를 구분하는 피플미터법을 사용하고 있다.
TNS미디어의 경우 ‘픽쳐 매칭 시스템(Picture Matching System)’을 사용한다. 이 시스템은 시청자가 핸드셋으로 자신이 부여받은 패널번호를 눌러서 TV를 시청하면, 시청자가 보는 채널의 영상정보가 전화선을 통해 시청률 조사기관의 시스템 서버로 전송되고, 이 영상정보가 어떤 채널의 영상과 일치하는 지를 조사해 시청률을 산정하는 것이다. AGB닐슨의 경우 ‘픽쳐 매칭 시스템’이 아닌 ‘오디오ㆍ비디오 스캐닝 시스템’을 활용해 TV주사선과 오디오까지 일치하는 지를 보는 시스템을 사용한다.
2. 구독률, 시청점유율에 대한 비판
1) 신문 구독률 규제의 실효성
개정 방송법이 진입규제를 위한 장치로 설정한 것이 신문의 ‘전체가구 유가 부수 구독률’이다. 이 구독률은 ‘전체가구’를 대상으로 하기 때문에 실효성에 대한 문제가 제기되고 있다. 현재 통계청이 파악한 우리나라 전체 가구 수는 1667만 3162가구이다. 개정 방송법이 정한 대로 한 신문이 20% 이상의 구독율을 가지기 위해서는 유가부수가 333만 4633부가 되어야한다. 그러나 우리나라에서 유가부수 333만 4633부를 차지하는 신문사는 없다.
전 세계적으로도 333만부 이상의 발행부수를 가진 신문사는 일본의 요미우리, 아사히, 마이니치, 니혼케이자이, 주니치와 독일의 BILD 등 6개 신문 뿐이다(한국언론재단, 2007 신문방송연감, 446p). 우리가 흔히 알고 있는 영어권의 월스트리트저널(208만), The Sun(326만) 등의 신문조차도 발행부수 333만부에 미치지 못한다. 게다가 위의 언론재단의 자료는 발행부수이기 때문에, 유가부수는 더욱 줄어들 것이다.
개정된 방송법안이 규정하고 있는 의 신문사의 지상파·종합편성 방송시장 진입규제가 전혀 의미없다는 비판이 제기되는 것은 이 때문이다.
2) 방송의 ‘시청점유율’ 비판
앞서 살펴보았듯이 개정 방송법의 시청점유율은 ‘특정 채널을 시청하는 수상기 또는 개인의 비율’을 지칭하는 것이기 때문에, 방송프로그램의 성격을 가리지 않는다. 시청점유율을 방송의 여론영향력이라고 보는 것은 방송의 드라마, 연예/오락, 다큐/교양 등의 비보도 프로그램도 여론 영향력을 가지는가라는 논쟁을 피할 수 없다. 그러나 비보도 장르 프로그램이 보도 프로그램만큼 여론에 대한 영향력이 있다고 볼 수는 없을 것이다.
이러한 문제뿐만 아니라, 현행 방송법에서 시청점유율은 모든 방송사업자에게 동일한 기준을 적용하는 것도 문제이다. 현재(2009년 7월 27일 ~ 8월 2일) 애니메이션 전문채널인 Tooniverse의 점유율은 5.7%로 보도전문채널 YTN(3.5%)보다 높게 나타난다(TNS 케이블 주간점유율). 개정 방송법의 논리대로 한다면 Tooniverse의 여론 영향력이 YTN 보다 1.6배 가량 높아야 한다.
또한 이와 같은 여론 영향력 측정은 권역으로 나뉘어 있는 지상파 방송사의 특수성을 감안하지 못한 것이다. 현재 전국단위 방송사는 KBS와 EBS 밖에 없으며, KBS, EBS는 개정 방송법에 시청점유율 규제 대상이 아니다(69조의2①). 규제대상인 MBC, SBS 등의 지상파 방송사는 서울지역에 국한되며, 지역에는 19개 지역MBC와 10개 지역민방이 있다. 이렇게 권역별로 나뉘어 있는 지상파 방송사의 여론영향력을 전국단위로 환산해 규제하는 것은 현행 지상파 방송 체계에서는 무의미할 수밖에 없다. 광주와 전남일부 지역에만 국한된 방송인 광주MBC와 KBC의 전국단위 시청 점유율을 비교하는 것은 무의미하다.
방송의 여론 영향력을 측정하는 방식은 방송 매체의 고유한 특성과 우리나라의 특수성을 감안해서 구성되어야한다. 먼저 방송 매체의 특수성에 따라, 보도 프로그램과 비보도 프로그램 등의 프로그램별 여론 영향력을 어떠한 수준으로 구성할지에 대한 논의가 우선되어야 할 것이다. 이와 더불어 방송 권역을 감안해 지역별로 측정하는 방식도 생각해 볼 수 있다.
3. 사회적 숙의 과정이 필요한 매체의 ‘여론 영향력’
구독률과 시청점유율의 정의와 그 문제점을 살펴보았다. 여론의 영향력을 측정하는 방식은 국가에 따라 다양하게 나타난다. 특정 매체의 여론 독과점을 막기 위한 ‘여론 영향력 측정’은 오랜 사회적 숙의 과정을 거처야 한다. 주관적 영역인 ‘여론’을 객관화 시켜 측정한다는 것 자체가 매우 어렵고, 사회적 동의과정이 필요한 작업이기 때문이다.
특정 매체의 여론 독과점을 막기 위한 여론 영향력 측정은 필요하다. 현재 야당이 여당이던 시절에 발의해 입법한 ‘신문법’에서도 ‘신문의 발행부수 점유율’로 특정 매체의 여론영향력을 규제했다. 그러나 헌법재판소는 ‘신문의 발행부수 점유율’에 대해 헌법 재판소는 다른 여러 요인을 고려하지 않았고, “단편적”이라는 이유 등으로 위헌 판결을 냈다. 이러한 헌재의 판결을 통해 매체의 여론 영향력을 객관화하기 위해서는 그만큼 깊은 사회적 논의 과정과 다양한 요인에 대한 포괄적 고찰이 필요하다는 것을 알 수 있다.
현행 방송법과 같이 ‘구독률’, ‘시청점유율’로 특정 매체의 여론점유율을 측정하는 방식은 발행부수 점유율에 기반을 둔 독과점 규정이 위헌이라고 본 헌재의 판결의 취지에도 맞지 않는다. 올바른 여론 점유율을 산정하기 위해 보다 넓고 깊은 사회적 논의가 필요하다.
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