방송통신위원회의‘하반기 주요 정책 방향'(2008년 7월2일)에 부쳐
로드맵 ‘세계일류방송 실천계획’(2008년 5월)의 개악이자, 언론통제 계획이다!
최시중 방송통신위원회 위원장이 지난 7월2일자로 취임 100일을 맞았다. 언론계에선 그에게 '방송통제위원장'이란 별명을 지어주며, 하루속히 사퇴할 것을 촉구하고 있다. 취임 100을 맞아 최 위원장은 기자간담회를 열어 '2008 하반기 주요 정책방향'(이하 정책방향)을 발표했다. 공공미디어연구소는 방통위가 발표한 하반기 주요 정책방향을 검토한 결과, 정책방향은 방통위가 청와대에 보고하기 위해 마련한 로드맵 '세계일류방송 실천계획'(이하 실천계획)을 개악했으며, 언론 통제를 핵심으로 하고 유료방송시장의 공정경쟁 환경을 저해하며 지상파로부터 주파수를 회수하고 지상파를 길들이기 위한 내용을 보조로 삼고 있다는 결론을 내리지 않을 수 없다.
포털과 ISP의 사적 검열 유도가 이용자 보호인가?
정책방향은 '이용자 보호'라는 명목으로 "인터넷상 불법유해정보에 대한 대응 강화"를 하겠다고 밝혔다. "이용자의 인터넷 건전 이용 캠페인을 전개하고 초중고의 인터넷 윤리교육 실시 등 자율정화 기능을 제고하도록 지원"한다고 게 하나다. 현재 인터넷을 이용하는 네티즌을 훈육과 계몽의 대상으로 삼은 것이다. 특히 촛불소녀로 상징되는 초중고등학생에 대해 인터넷 윤리교육을 실시한다는 것은, 학교를 통해 촛불시위를 체계적으로 억압하고, 포털의 토론방이나 커뮤니티 가입을 억제하겠다는 의지를 밝힌 것이나 마찬가지다.
둘째, 정책방향은 인터넷 접속 서비스 제공자인 ISP, 커뮤니티 사이트 등 정보통신서비스 제공자에게 광범위한 '사적 검열 의무'를 추가로 부과했다. 정보통신서비스 제공자로 하여금 '불법유해정보 신고센터'를 운영하고, 자신의 망에서 이뤄지는 의사소통행위에 대한 관리를 강화하도록 주문한 것이다. 게다가, 성인인증 도입을 통해 인터넷 공간에서 미성년자의 의사소통행위와 표현의 자유를 제약하는 내용까지 담았다. 방송통신위는 정보통신서비스 제공자들이 이런 조처들을 '자율규제' 명목으로 추진하게끔 유도하겠다고 한다. 하지만 자율규제는 '빛좋은 개살구'일 뿐이다. 정보통신서비스 제공자가 충실히 사적 검열을 수행하는지를 감시하기 위해 방통위가 "정보통신서비스 제공자의 불법정보 관리실태 점검"을 강화하겠다고 밝혔기 때문이다. 사적 검열을 잘하고 있는지 뒤에서 몽둥이를 들고 서있겠다는 얘기다.
이는 정보통신서비스 제공자들에게 자신의 정보통신망에서 이뤄어지는 의사소통행위를 감시하고 사적으로 검열하라는 명령을 강제하는 것에 해당한다. 이미 현행 '정보통신망 이용촉진 및 개인정보 보호에 관한 법률'은 정보통신서비스 제공자에게 '중립적 전달자(neutral carrier)' 지위를 보장하지 않고 있다. 정보유통자로서 정보통신서비스 제공자는 게시물 내용을 ‘실질적으로 인지한’ 경우 등 일정한 요건이 충족되는 경우에만 정보유통으로 인한 법적 책임을 지워야 한다. 하지만 현행 정보통신망법은 정보통신서비스 제공자에게 포괄적인 법적 배상책임을 물을 수 있도록 해 광범위한 사적 검열을 부추기고 있다. 사적 검열을 한층 더 부추기는 방송통신위의 정책방향은, 이용자 보호이기는커녕 '언론통제'에 해당한다.
셋째, 정책방향은 인터넷 실명제 적용 대상을 현행 37개 사이트에서 대폭 확대하겠다는 뜻을 공식화했다. 일일방문자 30만명 이상의 포털과 20만명 이상의 인터넷언론, 10만명 이상의 UCC 사이트에서 이들 사이트 이외에도 일일방문자 수를 더 낮추고 게임과 엔터테인먼트 사이트까지 적용을 확대하겠다는 것이다.
이상을 종합하면, △인터넷 공간에서 초중고등학생의 표현의 자유 억제(인터넷 윤리교육 실시와 성인인증제 도입) △포털과 ISP, 엔터테인먼트 사이트의 광범위한 사적 검열 유도(인터넷 실명제 확대, 불법유해정보 신고센터 운영 및 이에 대한 감시 강화)로 요약된다. 방통위는 이런 전면적인 인터넷 통제를 위해 올해 9월 정보통신망법 시행령을 개정하겠다고 밝혔다.
겉으로는 유료방송시장 공정경쟁 환경 조성, 그러나 속내는 케이블 보호?
정책방향은 IPTV의 조기 활성화를 강조한다. 8～9월 사업자 허가를 거쳐 연내 본격적인 서비스를 개시하겠다고 밝혔다. 그러나 과연 연내 본격적인 서비스가 가능할지 심각한 의문이다. 언론계의 거센 반대에도 불구하고, 종합편성과 보도전문채널을 소유할 수 있는 대기업집단 기준을 상호출자제한제 기준 3조원에서 10조원으로 졸속 급등시킨 게 유일하게 내세울 수 있는 카드인지 모른다. 그러나 공정경쟁의 핵심이라고 할 수 있는 '프로그램 액세스 룰'은 유명무실한 실정이다.
또한, 방통위는 IPTV 요금규제를 어떻게 할지에 대해 아무런 언급을 하고 있지 않다. 케이블 편향적인 방통위의 태도에 비춰볼 때, IPTV에 대해서도 이전에 스카이라이프의 경우처럼, 후발사업자를 억제하는 이상한 비대칭 규제를 할 가능성도 배제할 수 없다. 이전 방송위는 2007년까지 스카이라이프에 대해는 최저가격 하한제를 적용해, 5천원 미만 상품을 팔지 못하도록 한 반면, 케이블에 대해서는 최고가격 상한제를 적용해 5천원 미만 상품도 팔 수 있도록 해 왔다. 이로 인해 초기 가입자 확보에서 후발사업자인 스카이라이프가 불리한 처지에 놓였음은 충분히 예상할 수 있다. “IPTV 도입에 따른 출혈경쟁 우려”라는 구실로 이런 비슷한 일이 벌어질 가능성을 배제할 수 없는 실정이다.
'프로그램 액세스 룰' 등 유료방송시장의 공정경쟁 차원에서 필수적인 방안들이 유명무실해진 상황에서, 방통위는 케이블과의 형평성 차원에서 위성방송의 외국인 지분제한을 현행 33%에서 케이블과 같은 49%로 완화하겠다고 밝혔을 뿐이다. 게다가, 방송위는 7월 둘째 주 방통위원 간담회를 열어 케이블 편향적인 내용을 담은 방송법 시행령 개정안에 대해 논의할 예정으로 있다.
연내 방송법 개정과 앞당겨진 코바코(한국방송광고공사) 해체 작업
실천계획을 보면, 올해 12월까지 지상파 중간광고 허용범위 확대, 가상광고 도입 등을 추진하고, 2009년 12월까지 민영미디어렙 도입 등 코바코 체제를 개편하는 것으로 돼 있다. 그러나 정책방향은 코바코 체제 해체와 경쟁체제 도입을 올해 정책방향으로 확정했다. 1년 정도의 시간을 앞당긴 것이다. 이는 올해 안에 코바코 체제를 해체하겠다는 뜻을 분명히 한 것으로 풀이된다. 코바코 해체에 대한 지역방송의 반발은, 애초 실천계획에 포함됐던 것처럼, △지역방송 관련 광고, 협찬, 편성비율 규제 완화 △방송발전기금 징수율 차등화 및 지역방송 콘텐츠 제작비 지원 확대 △지역방송 광역화 유도 △지역방송 콘텐츠 유통창구 확보 등을 통해 무마할 것으로 예상된다. 정책방향은 이를 "시장진입, 편성, 외주제작, 광고, 유통 등 방송콘텐츠 관련 종합적 규제 개선대책 마련"이라고 표현하고 있다.
지역방송과 관련해 눈길을 끄는 대목은, 지상파 지역방송 간의 인수·합병을 열어두고 있으며, 이를 매개로 삼아 지역방송 체제를 전면 개편하겠다는 뜻을 읽을 수 있다는 점이다. 이런 맥락에서 볼 때, IPTV 시행령에 근거해 지상파 방송과 종합편성채널, 보도전문채널을 소유할 수 있는 대기업 기준을 상호출자제한제도 기준 3조원 이하에서 10조원 이하로 방송법 시행령을 개정할 게 분명해 보인다.
아울러, 정책방향은 지상파방송의 재원 마련 차원에서 논의돼오던 제한적인 중간광고 허용에 대해 아무런 언급도 하지 않은 채, 효과가 극히 미미한 가상광고를 도입하겠다는 뜻을 밝혔다. 제한적인 중간광고 도입 정책마저 뒤로 후퇴시킨 것이다. 지상파 DMB의 1인 소유지분 상한선(30%)을 완화하되, 이를 중소 지상파DMB에게만 적용하겠다는 밝힌 것도 '지상파 길들이기'라는 맥락에서 해석된다.
주목할 지점은 중간광고는 방송법 시행령 개정사안인 반면, 가상광고는 방송법을 개정해야 하는 사안이라는 점이다. 방송법에 가상광고에 대한 정의를 신설해야 하기 때문이다. 따라서 최시중 위원장이 지난 5월23일 “연내 방송법을 개정할 계획이 없다”는 발언은 이미 포기한 것으로 해석하는 게 타당하다. 올해 9월 정기국회에서 방송법을 개정하겠다는 뜻을 밝혔다는 얘기다. 사안의 맥락에 비춰볼 때, 방송법 개정은 △국가기간방송법(공영방송법) 제정과 MBC 민영화 △신문-방송 겸영 허용 △한국방송광고공사 해체 등을 모두 일컫는 것으로 풀이할 수밖에 없다.
방통위가 연내 방송법 개정으로 돌아섰다는 것은, '단계처리파'로 분류되던 방통위가 이른바 '일괄처리파'로 돌아섰다는 뜻으로 풀이된다(공공미디어연구소 주간정책브리핑 3호 참조). 촛불정국 이후 미디어 현안들에 대해 정면 돌파를 하겠다는 의지를 밝혔다는 얘기다.
앞당겨진 주파수 경매제 도입
정책방향은, 경쟁적 수요가 있는 신규 주파수에 대해 시장원리가 작동하는 '경매제'로 할당할 수 있도록 법적 근거를 마련하겠다고 밝혔다. 올해 안에 도입 여부를 확정하고 2009년 전파법을 개정하겠다는 것이다. 이는 실천계획보다 적어도 6개월～1년 앞당긴 것이다. 실천계획은 2009년 12월 주파수 경매제를 도입하겠다고 발표한 바 있다. 실천계획에서 “신규·후발 사업자의 진입 촉진을 위해 동일 사업자가 보유할 수 있는 주파수 총량을 설정하는 등 경매제의 부작용 방지 대책을 마련한다”고 한 점에 비춰보면, 경매제 도입은 이미 결정됐다고 보는 게 타당하다.
주파수 경매제의 첫 적용 대상은, 현재 SKT가 사용하고 있는 824～849㎒, 869～894㎒의 일부가 될 것으로 보인다. 정책방향은, 이 대역의 우량주파수에 대해 사업자간 공정경쟁 차원에서 재배치 방안을 연내 마련한다고 발표했다. 애초 실천 계획은 올해 12월까지 재배치 계획을 확정하고, 2011년 6월까지 재배치를 완료한다고 돼 있으나, 경매제 도입이 앞당겨짐에 따라 적어도 2009년 하반기나 2010년 상반기 안에 주파수 경매제가 적용될 것으로 예상된다. 주파수 경매제가 앞당겨진 배경에는, 경제 상황 악화에 따른 예산 지출 증가, 이에 따른 예산 적자 상황을 타개하기 위해 경매제를 신속히 도입해 재정수입을 늘리겠다는 의도가 강하게 작용한 것으로 분석된다.
옛 정보통신부와 현 방통위는 기간통신사업자와 케이블 전송망 사업자로부터 주파수를 회수해 재배치하기 위한 작업을 꾸준히 추진해 왔다. 지난 6월13일 공포된 전파법 개정안(2008년 12월14일 발효)은 대표적인 사례이다. 주파수를 할당받는 방식인 심사할당 심사기준을 대폭 개악한 게 핵심이기 때문이다. 그리고 이렇게 개악된 심사할당 심사기준을 대가할당 기준으로 준용하도록 했다.
지난 5월22일 17대 국회 마지막 본회의에서 통과된 전파법 개정안에는 심사할당 심사기준을 주파수 회수에 유리한 쪽으로 180도 전환했다. 이전 심사기준은 ①전파자원 이용의 효율성, ②전파자원 이용의 공평성, ③신청자의 당해 주파수에 대한 필요성, ④기술적 능력 ⑤재정적 능력 등 다섯 가지였으나, 개정안은 이 가운데 '신청자의 당해 주파수에 대한 필요성'과 '전파자원 이용의 공평성'을 삭제하는 대신, '할당하려는 주파수의 특성 그밖에 주파수 이용에 필요한 사항'을 집어넣었다.
한 마디로 요약하면, 현재 사용하고 있는 주파수 대역이 계속 필요하다고 주장할 수 있는 사업자의 근거를 없애는 한편, 주파수 회수 정책을 쉽게 집행할 수 있는 내용으로 이를 대체한 것이다. 게다가, 옛 정보통신부와 방통위는 심사할당 심사기준을 대가할당에도 준용하도록 하는 '이중의 안전장치'까지 마련해 놨다.
은밀히 추진되고 노골적으로 발표된 지상파 주파수 회수·재배치 계획
우려스러운 것은, 디지털 전환을 구실로 삼아 현재 지상파가 사용하고 있는 주파수 일부를 회수해 경매제를 적용하겠다는 의도를 한층 더 분명하고 노골적으로 밝혔다는 점이다. 정책방향은, "올해 9월 안에 '디지털TV 채널재배치 종합계획'을 수립하고 올해 안에 국제전기통신연합(ITU)에서 국제분배한 4G 이동통신주파수 확보 방안을 마련한다"고 발표했다. ITU가 지난해 11월 이동통신용으로 사용할 수 있는 주파수로 발표한 대역(450～470㎒, 698～806㎒, 2.3～2.4㎓, 3.4～3.6㎓) 중에는 현재 지상파 방송이 사용하고 있는 대역이 포함돼 있다. 지상파 방송은 470～752㎒(채널 14～60번)와 752～806㎒(채널 61～69번)를 사용하고 있는데, 디지털 전환(2012년 12월) 이후 698～806㎒를 회수해 통신 용도로 전환한다는 게 방통위의 계획이다.
문제는 방통위의 '나홀로' 행보와는 달리, 디지털 전환 완료 이후 텔레비전 주파수가 남는다는 보장이 전혀 없다는 점이다. 방통위는 디지털 텔레비전에 소요되는 주파수 수요에 대한 전파조사를 실시한 바도 없고, 차세대 방송(UDTV, 3DTV) 개척을 위한 실험용 주파수는 아예 고려조차 하고 있지 않다. 지상파 방송기술인들의 모임인 한국방송기술인연합회(회장 이재명)은 99% 이상의 가구가 직접수신을 할 수 있도록 디지털 지상파 방송망을 구축할 경우, 도시 간 거리가 조밀하고 높고 낮은 산악 지형 등 주파수가 많이 소요되는 국내 지형 및 방송권역을 감안할 경우 디지털 전환 완료가 된다 하더라도 주파수가 남지 않고 오히려 부족할 수도 있음을 강조하고 있다. 특히 옛 정보통신부의 고집으로 2003년 미국식 디지털 전송방식(ATSC)을 기술표준으로 국내에서 채택하는 바람에, 주파수 절약이 불가능하다는 게 한국방송기술인연합회의 설명이다. 미국식 전송방식의 특성상 일정한 구역 안에서 '동일채널망(SFN)'을 구현하기가 힘들어 주파수 절약이 힘들다는 것이다.
공공미디연구소는 매우 심각한 방통위의 주파수 재배치 계획에 대해 모든 역량을 기울여 대응할 계획이다. 전파조사도 없이 졸속으로 이뤄지는 주파수 재배치 계획은 국가적 재앙으로 판단하기 때문이다. 재정수입 극대화만을 목적으로 돈만 많이 내는 사업자에게 공적인 자산을 무책임하게 매각하려는 경매제 도입에 뜻을 함께 하는 모든 연구자 및 연구단체들과 함께 공동 대응에 나설 것이다.
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