방송통신위원회가 지난 8월28일 ‘방송통신발전에관한기본법’(이하 방통기본법) 제정을 위한 입법 절차를 올해 9월부터 밟겠다고 발표했다. 올해 안에 방통기본법을 만들고 내년 하반기에 방송통신사업법을 만들겠다는 게 핵심이다. 방통기본법의 뼈대는 7장 54조, 부칙 10조로 이뤄져 있다.
지난 9월5일 열린 방통위 전체회의에서 송도균 부위원장은 방통기본법에 대해 "이 법 자체는 완벽하다. 문제는 (관계부처 등과의) 협의다"고 높이 평가했다. 송 부위원장이 무슨 근거로 이 법 자체가 완벽하다고 평가했는지는 모른다. 자신의 잔뼈가 굵은 지상파 방송의 고유성을 완벽하게 탈색시키는 이 법의 내용을 제대로 파악하고 있는지도 알 수 없다.
방통기본법은 한 가지 치명적인 문제점을 안고 있다. ‘방송 개념의 완전한 실종-통신 개념에 의한 방송 흡수’가 바로 그것이다. 통신 개념에 의한 방송 흡수는 방송의 공익성과 공공성에 대한 축소와 훼손, 시청자/시민의 권리에 대한 경시로 이어질 위험성이 매우 높다. 이를 중심으로 방통기본법의 몇 가지 개념을 비판적으로 검토하고자 한다.
‘방송통신’ 개념은 ‘통신’ 개념의 단순 확대
방통기본법의 핵심 개념은 ‘방송통신’이다. “기존 방송과 통신의 개념을 통합하여” 확대한 이 개념은 방통기본법의 기타 개념들을 재정의하기 위한 주춧돌에 해당한다. 정의인즉, “방송통신이라 함은 유선․무선․광선 및 기타의 전자적 방식에 의하여 방송통신 콘텐츠를 송신하거나 수신하기 위한 일련의 활동과 수단”이다. 방송법 제2조에 따른 방송, IPTV사업법 제2조에 따른 방송, 전기통신기본법 제2조에 따른 전기통신을 포함함은 물론, 이것들 외의 서비스도 포괄한다. 이로부터 방송통신 콘텐츠 개념에 대한 정의가 도출되는데, “유선․무선․광선 및 기타 전자적 방식에 의하여 송신하거나 수신되는 부호․문자․음성․음향 및 영상”이 여기에 해당한다.
방통위가 어떻게 방송통신 개념을 통합․확대 했는지 살펴보도록 하자. 전기통신기본법 제2조에서 전기통신은 “유선ㆍ무선ㆍ광선 및 기타의 전자적 방식에 의하여 부호ㆍ문언ㆍ음성 또는 영상을 송신하거나 수신하는 것”으로 정의돼 있다. 방송법 제2조에서 방송은 “방송 프로그램을 기획․편성 또는 제작하여 이를 공중(개별계약에 의한 수신자를 포함)에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것”으로 돼 있다. 또한 전파법 제2조는 (지상파) 방송국을 “공중(公衆)이 방송신호를 직접 수신할 수 있도록 할 목적으로 개설한 무선국”으로 규정하고 있다.
방통위는 ‘방송통신’이 이런 세 가지 개념을 통합/확대했다고 주장한다. 하지만 실상은 ‘통신에 의한 방송의 흡수통일’, ‘방송 개념의 소멸’이라고 해야 정확하다. 전기통신기본법에 규정된 통신의 정의에다 ‘방송통신 콘텐츠’라는 개념을 삽입한 것에 불과하기 때문이다. 그 결과, 기존 방송 개념에 있는 ‘공중’이라는 개념은 아예 사라졌다. ‘편성’이라는 개념 역시 실종됐고, ‘송신’에 국한된 방송이 ‘수신’까지로 확장됐다.
실제로, 방통기본법을 설명하는 과정에서 장석영 방통위 정책총괄과장은 "원칙적으로 통신과 방송 시장의 구분이 없어질 것"이라고 말했다. 통신사업자가 통신뿐만 아니라 방송도 할 수 있고, 그 반대로도 하겠다는 게 이번 통합법 추진의 기본 방향이라는 게 방통위의 설명이다.
‘공중’ 개념의 실종은 무엇을 의미하나?
방송을 통신 개념에 흡수시켜 놓고선, 방통위는 방통기본법의 대상에 지상파 방송을 포괄할지 여부에 대해 아직 결정을 내리지 않았다고 강조한다. "지상파 방송 포함 여부에 대해 사회적 합의 도출이 먼저 이뤄져야 한다"는 것이다. 연구소가 보기에, 이는 매우 치졸한 술책일 뿐이다. 지상파 방송에 대한 사회적 합의가 필요하다면, 방통기본법에는 지상파 방송에 대한 고민의 흔적이라도 있어야 한다. 하지만 이것이 전혀 없다.
무엇보다, 기존 방송에서 공익성과 공공성이 강조됐던 주요한 이유의 하나는 그것이 ‘공중’에 전달되기 때문이었다. 특히 지상파 방송의 경우, 지상파라는 전파의 특성상 이 '공중'은 텔레비전 수상기를 보유한 불특정 다수에게 무차별하게 전달된다. 따라서 ‘방송통신’ 개념에서 공중이 사라진다는 것은, 기존 지상파 방송에 요구돼 온 공익성과 공공성이 크게 약화된다는 뜻이다. 공중의 실종은 '시민으로서의 시청자'의 실종과 밀접히 연결돼 있다. 기껏해야 방송통신 개념에 남는 것은 '이용자'(user) 정도일 뿐이다. 시민으로서의 미디어에 대한 접근권을 요구할 수 있는 기반이 크게 약화하는 것이다.
방통기본법의 ‘방송통신’ 개념은 향후 방송을 재정의하는 기준이 된다는 점을 감안하면, 이런 결함은 반드시 수정될 필요가 있다. 이미, 방통위는 내년 하반기에는 방송통신사업법을 제정하고, 그 이후 방송법 등 개별법들을 통합할지를 결정하겠다고 밝혔다. “상대적으로 공익성을 중시하는 방송과 산업성이 중시되는 통신을 단기간에 동일 규제체계로 융합하기는 곤란”하다는 방통위의 주장이 빈말이 되지 않으려면, 방송통신 개념은 적어도 ‘공중에게 송신한다’는 내용을 포괄하는 쪽으로 수정돼야 한다. 그렇지 않으면 '공중에게 송신한다'는 방송의 고유한 특성을 유지하는 별도의 개념을 방통기본법에 정의하는 게 꼭 필요하다.
2분류 수평적 규제체계 도입과 플랫폼 층위의 배제
방송이 통신에 흡수됐다는 증거는 2분류 수평적 규제체계를 도입하겠다는 데서도 엿볼 수 있다.
방통위의 보도자료에는 방송통신 개념을 기본으로 삼아 “방송통신 콘텐츠, 방송통신설비․망․기자재 및 방송통신서비스․사업자를 재정의”한다고 돼 있다. 보도자료의 이 문구와 형식에 비춰볼 때, 방통위는 수평적 규제체계 도입 과정에서 규제의 층위를 3분류(콘텐츠/네트워크/플랫폼)가 아닌 2분류(콘텐츠/네트워크)를 선택한 것으로 판단된다. 콘텐츠를 하나의 범주로 묶고, 나머지 전체를 하나로 연결하고 있기 때문이다. 실제로, 방통기본법에 대한 언론들의 해설보도 역시 사업 분류가 '전송(네트워크)'과 '콘텐츠'로 단순화한다고 적고 있다.
플랫폼 층위의 배제는, ‘채널 내 프로그램 편성’이 아닌 ‘채널들 간 편성(채널들의 배치)’에 대해 지금처럼 사업자에게 전권을 부여하는 것을 강화하는 것에 해당한다. 하지만 이는 점점 더 플랫폼 사업자와 (PP를 포함하는) 콘텐츠 사업자가 수직 계열화 또는 수직 통합화하고 있는 시장 상황, 재송신되는 콘텐츠의 저작권 및 재송신 비용 등의 문제가 해결되지 않은 상황 등을 감안하면 시기상조일뿐더러, 공정경쟁 차원에서도 바람직스럽지 않다.
방통기본법은 각론에 구현될 '악마'
많은 사업자들이 '악마는 각론에 있다'고들 불평한다. 하지만 방통기본법의 경우, 방송사업자에게는 완전히 거꾸로다. 각론에 구현될 악마가 방통기본법에 있다는 얘기다. 방통기본법은 통신의 단순 확대로서의 방송, 전송 사업자와 콘텐츠 사업자로의 사업 영역 구분 등을 전체 기조로 깔고 있다. 하지만 방통위는 지상파 방송과 사업 분류 방식을 방통기본법에 포함할지는 아직 정해지지 않았다고 발뺌하고 있다.
여기엔 두 가지 이유가 있을 수 있다. 하나는 한나라당이 제정하려고 하는 국가기간방송법과 방통기본법과의 관계 설정 문제 때문일 수 있다. 방통기본법이나 방통사업법과는 별개의 틀로서 국가기간방송법을 사고할 것인지, 아니면 별개의 틀이 아닌 연동틀로서 사고할 것인지 하는 게 남아 있을 수 있기 때문이다.
다른 하나는, 지상파 방송의 네트워크를 어떻게 처리할 것인지에 대한 방향 설정이 현 정권 안에서 정해지지 않았기 때문일 수 있다. 곧, 네트워크와 콘텐츠를 수직 통합하고 있는 지상파 방송 구조를 인정할 것인지, 아니면 해체할 것인지에 대한 방향이 현 정권 안에서 아직 수립되지 않았다는 얘기다.
그럼에도, 지금도 한 가지 사실만은 분명하다. 통신 개념의 연장으로서의 방송, 2분류 수평적 규제체계를 교차시켜 종합하면, 한 가지 방향이 나온다는 사실이다. 현존하는 방송국이 이 방향에 부합하려면, 해체돼야 한다는 것이다. 이를테면 송출 기능과 네트워크를 떼어내면 통신에 흡수통일 된 방송 개념에 가깝게 되고, 2분류 수평적 규제체계에 매우 부합하게 된다. 이때 방송은 방통위가 도입하려는 콘텐츠 층위에서만 사업자로 정의하면 되고, 동일한 콘텐츠 사업자별로 규제 수준을 같게 하면 된다. 이 방향은 “유선․무선․광선 및 기타 전자적 방식에 의하여 송신하거나 수신되는 부호․문자․음성․음향 및 영상”을 가리킨다는 다분히 동어반복적인 '방송통신 콘텐츠'에서 완성된다. 이를 두고 '개념 차원의 방송 장악'이라고 불러도 크게 무리는 없을 듯하다. 송도균 방통위 부위원장이 "방통기본법 자체는 완벽하다"고 말한 이유가 한층 더 궁금해진다.
<브리핑>
방송통신위원회 대통령 보고자료
방송통신위원회가 대통령 보고를 했다. 조선․동아일보는 이를 1면 톱기사로 보도하면서 환호했다. 중앙일보도 1면 사이트 톱기사로 내보냈다. 이들 세 신문이 비중 있게 보도하면서, 환호하는 이유는 각 기사의 헤드라인에서 잘 나타난다. <'신문․방송' 겸영금지' 푼다(조선)>, <"방송통신 규제 과감히 풀어 세계적 미디어 나오게 해야(중앙)">, <'신문-방송 겸용 허용' 공식화(동아)> 세 신문의 헤드라인이 모두 '신문-방송 겸영허용'과 '규제 완화'에 초점이 맞추어져 있는 것.
신문-방송 겸영 범위, 어디까지?
대통령 보고 자료는 방송 산업의 성장을 촉진하기 위한 방안의 일환으로 "미디어간 교차소유 허용을 통한 미디어산업 활로개척"을 위해 "보도․종합편성PP의 겸영범위 확대 검토"하겠다고 밝히고 있다. 여기서 "확대 검토" 대상이 "보도․종편PP"에만 국한되지 않을 것으로 보인다. 지상파 까지 확대하는 방안은 검토하겠다는 의지를 다양한 방식으로 표출하고 있다.
보도․종합편성PP까지의 신문-방송겸영은 이명박 대통령의 인수위 시절 이미 결정돼, 공공연하게 발표되었던 것이다. 지난 1월 8일자 동아일보는 '이명박 대통령 인수위원회가 신문 등의 자유와 기능 보장에 관한 법률(신문법)을 폐지하기로 결정함에 따라 문화관광부가 대체 입법안을 발표하기로 결정했다고 전달'하고 있다. 당시 문화부의 대체입법안에는 신문 방송 겸영 금지 조항이 삭제하고, “겸영은 허용하되 신문이 방송사 지분의 20%를 초과해 소유할 수 없도록 한 것”이다. 이 대체입법안은 신문의 월평균 발행부수의 산정기준은 2006년한나라당 정병국 의원이 대표 발의한 '신문법 개정안'을 바탕으로 하고 있다. 때문에 단서 조항으로 '월평균 발행부수가 지역신문과 무료신문을 포함해 전체 일간 신문의 월평균 발행부수의 20%를 넘는 일간 신문에는 방송 겸영을 불허'하지만 현실적으로 이에 해당하는 일간신문을 있을 수 없다. 따라서 조중동을 포함한 모든 신문의 보도․종편PP에 대한 지분 참여 및 소유가 가능해진다.
보도․종편PP까지의 '신문-방송겸용 허용'은 이미 지난 인수위 시절 결정된 것이기에 조중동이 특별히 환호할 대상은 아니다. 조중동의 환호 이면에서 다른 측면을 볼 수 있다. 최근의 한나라당과 청와대의 논의는 이 신문-방송 겸영이 보도전문PP, 종합편성채널에 한정되지 않고 MBC, KBS2TV 민영화와 연결돼 지상파까지도 포함될 수 있는 가능성을 내비치고 있다.
지난 8월 27일, 국회 문화체육관광위원장인 한나라당 고흥길 의원은 이번 18대 국회에서 ‘1민영 다공영’인 현 방송 체제를 ‘1공영 다민영’으로 바꾸는 문제를 본격적으로 논의할 것이라고 밝혔다. 고 의원은 중앙일보 편집국장 출신이다.
이러한 한나라당의 주장에 청와대에서도 동의하고 있다. 동아일보 정치부 차장으로 청와대 대변인이 발탁되어 세간에 논란이 된 이동관 씨도 지난 9월 4일, 청와대 브리핑에서 한나라당에서 얘기한 대로 (1공영 다민영 체제로) 가는 것이 바람직하다는 공감대가 있다"고 말한 것.
지상파 민영화 논의와 맞물린 신문-방송 겸영허용은 민영화된 지상파 방송까지 확대하려는 의도성을 충분히 짐작할 수 있다.
대안 없는 민영미디어랩 도입의 확고한 의지
대통령 보고 자료에서 가장 명확한 계획은 한국방송광고공사의 해체와 민영미디어랩의 도입니다. 2009년 12월로 도입 시기까지 확실하게 밝히고 있다.
사실, 민영미디어랩의 도입은 이명박 정권에 의해서 새롭게 만들어 진 것이 아니다. 이미 노무현 정권에서 민영미디어랩이 도입을 위한 TF를 구성한 바가 있고, 17대 국회에서 한나라당 정병국 의원, 민주당 손봉숙 의원이 민영미디어랩 도입을 위한 법안을 발의한 바 있다.
노무현 정권에서 민영미디어랩을 쉽게 도입할 수 없었던 이유는 민영미디어랩의 도입과 한국방송광고공사 해체 이후의 마땅한 대안이 없다는 데 있었다. 한국방송광고공사가 해체 되었을 때, 지역방송과 종교방송은 살아남을 재간이 없다는 것이 중론이다.
07년 상반기 지역민방의 총 광고판매액은 877억이고, 이중 전파료의 형태로 받은 금액은 352억이다. 한국방송광고공사가 해체되었을 때, 재원의 40.1%에 달하는 전파료에 대해 강제하고 조율할 수 있는 기관이 없어진다는 것이다.
또 서울에 비해 열악한 지역경제에 의해 지역방송이 지역에서 독립적인 광고영업을 통해 자생할 수 있는 방안이 전무하다고 할 수 있다. 지역 광고가 차지하는 비율이 매우 적기 때무이다. 지역민방의 광고 수입 가운데 지역광고 판매 비율은 14.7%에 불과하고, 이중에서도 50% 정도만이 순수한 지역광고주로 추정된다고 한다. 이에 반해 한국방송광고공사의 서울 본사의 지원판매(SBS 연계판매)는 35.8%에 달한다.
한국방송광고공사가 당장 해체된다면 지역방송은 지역에서 독립적인 광고영업을 통해 판매되는 지역광고(14.7%)만으로 살아남아야 하는 상황에 처해 지역방송이 존폐의 위기에 놓인다.
이명박 정권도 마찬가지다. 한국방송광고공사의 해체가 되었을 때, 도입 이후에 대안에 대해 명확하게 제시된 것은 아무 것도 없다. 단지 "지역·종교방송에 대한 보완책을 마련하고, 방송광고정책의 일원화를 위해 관계부처 협의를 거쳐 광고공사의 관리감독 체계재정립을 추진하겠다"는 의지 표현만 있다. 이러한 '의지 표현'이 구체적 대안 마련으로 이어질지 의문이다. 더욱이 보고자료는 현재 지역방송의 광고 수입의 35.8%에 달하는 서울의 방송사와의 연계판매를 한국방송광고공사의 문제점의 하나로 지적하며 이를 철폐하겠다는 의지를 보이고 있다.
9월 4일, 문화체육부는 문화관광위원회 업무보고 자료를 통해 '신문-방송 겸영'을 허용하고, '한국방송광고공사(KOBACO)'해체 및 '민영미디어랩 도입' 계획을 밝혔다고 한다. 또 신문관련 지원기관의 인위적 통합을 실시하겠다는 계획을 밝혔다. 방송통신위원회의 계획에 문화부가 적극 협력하는 모양새이다. 이명박 불도저식 밀어붙이기가 언론계 전반을 뒤엎을 예정이다.
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